從英國看台灣,沙盒法案考驗的其實是政府監理能力

金融監理沙盒法案開始在財政委員會審查,除了我之外,曾銘宗、賴士葆、許毓仁等委員,以及金管會都有提案。總共25個案子,一時間眾聲喧嘩,關鍵的差別到底在哪裡?不論哪個版本出線,將來針對監理沙盒的看點又在哪裡?請讓我老王賣瓜,來說說自己版本的好話。

綜觀其他法案,重點都擺在授權政府開放監理沙盒業務,但只有我提的版本,強調了政府在開放監理沙盒業務的同時,還要搭配什麼樣的程序,來檢討沙盒外的既有規範,迅速做好法規調適的作為。

這不是我愛給行政機關找事做,而是因為在我看來,沙盒這個概念,表面上是在試驗市場和業者的創新能量,實際上真正挑戰的,是政府調整法規、適應時代變化的能力。所以我才會將這些責任入法,督促政府加緊腳步。

怎麼說呢?讓我先盪開一筆,從沙盒傳統的發源地,英國的政治文化開始講起。

英國傳統:規範為社會服務,而非相反
大家都知道英國是老牌民主國家,但英國其實也是具備「沙盒傳統」的國家。自第二次世界大戰後,因為工黨與保守黨輪流執政,國家重要政策在社會主義與資本主義之間擺盪。行政體系如果不發展出一套可以彈性施政的技術,政策朝令夕改,社會和經濟會難以適應。因此,英國人發揮其務實的彈性原則,有效度過政權更替的暗潮。

這種精神一直延續。上個世紀末數位時代萌芽時,眼光精準前瞻的英國人,意識到數位時代管制將遠遠落後現實的不可逆趨勢,再度發揮其務實的彈性原則,開始一系列簡政及去管制化措施。諸如《Deregulation and Contracting Out Act 1994》《Regulatory Reform Act 2001》《Legislative and Regulatory Reform Act 2006》等立法,以及各部會逐年或每二年提報一次的Simplification Plan等等,都是此例。

彈性施政的傳統,到了「金融監理沙盒」再創高峰。英國是全世界金融服務業最領先的國家,類似監理沙盒這樣的制度設計,其目的十分清晰:要讓英國在數位經濟時代,繼續保持全球金融業的領先地位。是戰略價值十分重要的監理措施。
即使具有這麼高的國家戰略正當性,「金融監理沙盒」在英國推出時,依然出現是否違反憲政原則的辯論。論述的爭點,在我們看來既熟悉又陌生:立法部門有沒有權力開出例外,授權行政部門在先前所立法律之外,開放某些項目可以豁免管制?

我說熟悉,是因為這個討論在表面上看起來,好像是主張惡法亦法,既有的規範是經過民主程序訂定的,有它的正當性基礎,怎麼可以說豁免就豁免。但仔細觀察,英國在討論的是「立法部門有沒有權力在局部收回成命、給予豁免」?而不是一味地強調既有規範的正當性。這種在憲政層次上的思考,跟惡法亦法的思維,差之毫微、失之千里。

在這個細微的差別裡,我們看到英國政治文化中,對於規範的態度是很不一樣的:伴隨著社會、技術環境變化,規範是應該要改的。問題是可不可以劃個豁免的沙盒框,先局部嘗試,再來看看該怎麼改?這部分的憲法爭議,預期仍將繼續下去,但我們回過頭來,看看台灣能從英國學到什麼。

台灣困境:規範為既得利益服務
英國由規範配合社會的思維方式,奠基在一個更基本的認知上:政府對某些行業及營業行為施加管制,會涉及人民權利義務,必須透過立法審慎為之,行政部門必須依法行政。這段話聽起來官腔官調,白話點說就是:政府要管制等於侵害人民權利,得要說得出理由來,人民配合規範的好處(也就是所謂的「法益」)在哪裡?拿不出足夠的理由,政府不可以凌駕法律、隨意擴權,去干涉人民的行為。

這和台灣的政治文化是很不同的。一方面大陸法系國家,體制本為剛性,沒說可以的默認是不能做的。二方面人民長期受威權統治,看待規範比較習慣惡法亦法的思維,強調既有規範的正當性。三方面主管機關嘴上說以「依法行政」為天職,但往往只將法律當作消極不作為之護身符,可是訂定之子法及內規,卻常常凌越法律授權。侵害人民權益、施加管制的時候,就忘記法律本身是要限縮政府的權力,不那麼依法行政了。

這樣以政府規範、管制為本位,而不是以人民權利、自由為本位的政治文化,結合上現實中的既得利益,使得台灣的規範非但難以為社會進步服務,更淪為替既得利益服務。

以金融業務而言,目前金管會相當多子法層次的作業,是委由專業團體公會等代擬。名為授權自治,實則因根本缺乏足夠管理專業。這個現象不只發生在台灣,金融風暴證明了一件事情:各國主管機關並無法有效監管雨後春筍般發生的衍生性金融商品,因為他們根本不懂這些服務和商品。因此,其監管措施之制定,一樣高度依賴申請業者所提報的書面資料。

既然由業者主導,種種規範當然就成為排除競爭的工具。問題是社會和技術環境瞬息萬變,當創新的可能性被規範綁死,無法進入市場和既有業者競爭,社會的進步怎麼可能發生?到頭來台灣徒有種種「完善」規範,卻變成創新技術的邊陲地帶,效率和競爭力低落,結果還是整體社會得要付出代價。

監理沙盒的真正價值
正因為在台灣,規範無形間成為既得利益者的保護傘,監理沙盒就顯得格外重要。因為它能開拓一個法律空間,讓創新跳脫既有規範,試著讓馬兒跑一跑。而為了解決主管機關專業不足的問題,我一再強調在Fintech領域,雖然不該再由政府來主導、規劃政策,但政府還是應該扮演「參與」、「協作」的第二方。

我提的「金融監理沙盒」草案,不是科技版的產創條例,而是一個試驗計畫。要求監管方與被監管方協力,從一開始就涉入業務本身。某種程度上,這種做法比目前的紙上監管,更能夠幫助監管者了解所監管的業務及商品。

不僅整個「監理沙盒」計畫就是一個試驗計畫,連「監理沙盒」的相關立法都是一次試驗計畫,都在摸石頭過河。奢求在一部專法裡面建立一個完美的「監理沙盒」制度,我認為以我國的法制環境和實務環境,是不切實際的作法。邊走邊修,反而比較能夠解決實務上所面對的問題。

另一方面,創新馬兒在沙盒裡跑過之後,回頭政府還是得調整規範,讓負責任的創新能夠取得充分的空間。而沒有實際的參與、協作,政府其實無從得知問題出在哪裡?哪些既有規範應該鬆綁到什麼程度?如何讓規範為社會的進步和安全服務,而不只為既得利益服務。

所以我說,「金融監理沙盒」真正要挑戰的,其實是政府的監理專業和制度調整能力。業者的專業能力在開發商品或服務,監理及制度調整則是政府端的義務。在一項商品或服務通過沙盒測試後,業者的義務已經完成,之後的准駁與否和法規調適,考驗的其實是主管機關的監理彈性和判斷能力。

政府有多靈活,產業才有多強大
制度如何邊走邊修,更是考驗政府回應時代挑戰的能力。主管機關能否在六個月的共生觀察期結束後,精準地判斷出新的產品將會造成何種市場風險或消費者風險,以及目前這一套機制還有什麼可以改善的空間,是「監理沙盒」這個制度成敗的關鍵。

所以我的版本特別偏重政府端的義務,要求主管機關必須在「監理沙盒」結案後三個月內,提報准駁與否的說明給行政院及立法院。
至於政府怎麼做,是透過專業委員會?還是透過公民社群意見諮詢?由主管機關自行判斷。但是必須在三個月之內提供一份報告。准駁理由必須清清楚楚向國民陳述,以昭公信,而不是用「有違反消費者權益之虞」、「有形成系統性風險之虞」等語輕輕帶過。

相關報告要有論證,讓所有新創事業有明確的依循標準。甚至於主管機關對新創業務還沒研究清楚,還找不到方向,也都應該說清楚問題在哪裡。相對應的規範調整建議,也要一併附上,才能讓國會進一步討論有所依循,能盡速配合修法。

歸根究柢,我國數位金融能否發達興盛,關鍵不只在業者的能力,也在主管機關監理的能力。主管機關順應社會、調整制度的能力越強,我國數位金融發展的空間才會越大,金融科技才會更強。而我相信,隨著網路社會的發展與發達,政府必須學會與公民社會協作的需求就越高,而我的金融沙盒法案如此設計,也正是回應這個趨勢。

「監理沙盒」四個字,清清楚楚的說明了沙盒試驗的對象,其實是政府的監理能力。我們希望也要給監理單位試驗空間,容許監理單位犯錯再改,但是我們不能再忍受監理機關抱著既有規範卻不作為。到時候規範俱在、產業俱亡,終究是假的平安。

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